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3避免危险性气候变化:减排策略“我们需要寻求一种崭新的思维方式，人类才有可能幸存。”阿尔伯特·爱因斯坦“如果你的方向错误，那么速度就无关紧要了。”圣雄甘地“我们单独能做的很少，但携起手来可以做很多。”海伦·凯勒2007/2008年人类发展报告1073避免危险性气候变化:减排策略不管是现在、过去、还是未来，气候变化一直是一个全球性、长期性的严峻挑战，它引起诸多难题，威胁着正义和人权。人类能否处理好这些问题，是对我们承担自身行为后果能力的一项考验。危险性气候变化是一种威胁，但并不是我们命中注定的遭遇。我们可以选择迎头直面、消除威胁，或者选择听之任之，使它愈演愈烈，成为完全成熟的危机，最终阻碍减贫，威胁子孙后代。第3章避免危险性气候变化：减排策略减排方案将决定最终结果。我们越是延迟行动，大气中集中的温室气体将越多，要实现将二氧化碳当量保持在百万分之四百五十浓度的目标也将愈加困难——更有甚者，人类在21世纪将可能遭受危险性气候变化。根据第一章中制定的可持续排放途径，直至2030年后，情况将明显得到缓解，而到2050年全球气温将达到顶峰。这些结果表明现有的行动远远不能达到解决气候变化问题。同时这也使更多人意识到，超越政治周期所定义的时间期限来考虑气候问题十分重要。危险性气候变化不是短期的紧急事件，并非一朝一夕就能解决。当代政治领导人并不能解决所有问题。他们能做的仅仅是打开机遇之门，并拓展更多可能性，让子孙后代能拿起接力棒，打赢这场战斗。第一章所规定的21世纪“碳预算”为实现这一目标提供了详尽的路线图。要敞开机遇之门，首先必须及早彻底地改革能源政策。自工业革命以来，以碳为主的能源系统促进了经济发展和人类繁荣。在接下来的几十年里，世界需要经历一场能源革命，使所有国家都成为低碳经济体。这场能源革命必须从发达国家开始。为实现21世纪可持续碳预算，至2020年及2050年富裕国家应至少分别减排30%及80%的温室气体。如果要实现这一目标，那么，在2012到2015年期间，发达国家总体排放量曲线必须在达到顶峰后转而下落。尽管发展中国家步伐表明其资源相对有限且迫切需要持续经济发展及减贫，但其仍需要找出有效途径来实现转化为低碳经济体。本章主要探讨实现快速向低碳经济体转变所需要的战略方案。21世纪碳预算方案提供了实现商定目标——免受危险性气候变化侵袭世界的路线图。但是目标及路线图并不能替代政策。若能辅以有效的减排战略，那么必会为应对气候变化之战作出贡献。成功有三大根本。第一是要对碳排放定价。市场导向手段发挥着至关重要的激励作用，它向企业和消费者表明：减少排放量会带来经济价值，而地球大气吸收二氧化碳的能力十分有限。排放量标价的两大选择手段为征税和限额-交易制度。为实现21世纪可持续碳预算，至2020年及2050年富裕国家应至少分别减排30%及80%的温室气体。 108 2007/2008年人类发展报告3避免危险性气候变化:减排策略减排战略的第二大根本在于广泛的改变行为模式。达到成功减排最终需要消费及投资者的需求转向低碳能源资源。碳定价激励措施能够促进行为变化——但是仅仅是价格因素并不能将排放规模和速度降低到需要水平。各国政府在鼓励行为变化、促使低碳经济体转变方面起着关键作用。政策工具主要包括制定标准、提供信息、鼓励研究与开发，及在必要时对不利于应对气候变化的决策进行限制。国际合作是减排战略的第三大根本。富裕国家应该首当其冲应对危险性气候变化：它们必须率先最大规模地减少排放量。然而，如果国际框架不明确主要的温室气体排放国减排目标，则必然失败。避免危险性气候变化也同样需要发展中国家转变为低碳经济体。国际合作有助于促进这一转变并确保减排途径不会延缓人类发展和经济增长。本章概述了减排战略的挑战，并以全球和各国碳预算情况开篇。将21世纪碳预算转化为国家预算是减缓危险性气候变化的第一步，同时也是成功实施任何多边协议的先决条件。在各国政府正商讨《京都议定书》2012年后的框架之际，各国目标应与全球目标相一致非常重要。目前，许多目标的制定因缺乏清晰度及一致性而挫折不断，有些情况下还夹杂着既定目标与能源政策框架不符的问题。3.2部分有关市场导向手段在可持续碳预算转变中的作用。我们阐明了碳税和限额-交易制度两大方案，并指出世界此类最大规划方案——欧洲联盟排放贸易计划（欧盟排放贸易计划）存在的问题，这些问题大大降低了实施效果。3.3部分透过征税和限额-交易制度的方案，探讨了更广泛的规定和标准以及公私合作伙伴关系在研究与开发中的关键作用。本章结尾部分强调了国际合作领域中未开发的巨大潜力。3.3部分阐明了财政资助和技术转让如何提高发展中国家的能源效率，从而可以为人类发展和气候变化提供双赢设想方案：既拓展负担得起的能源渠道同时又减少排放量。滥伐森林和土地利用的变化是造成目前全世界大约20%温室气体排放的两大原因，也是国际合作领域中另一个未被开发的机会所在。3.1设定减排目标《京都议定书》目前承诺期为2012年。这为减缓气候变化取得初步进展创造了机会。在第一章中，我们提出了一个明确的与全球碳预算目标相适合的多边框架。这样的框架必须把长期目标（至2050年将温室气体排放量在1990年水平上减少50%）与滚动承诺期内制定的中期标准结合起来。多边框架同时还必须为实施“共同但有区别责任”的原则提供实用指南，为发达国家和发展中国家指明康庄大道。没有一个可靠的多边框架，世界将无法避免危险性气候变化。但是，如果没有国家目标和与目标相一致的政策支持，任何多边框架都不会有什么成效。因此，有意义的21世纪全球碳预算必然一个拟订全球资源范围内运行的国家碳预算。达到成功减排最终需要消费及投资者的需求转向低碳能源资源。2007/2008年人类发展报告1093避免危险性气候变化:减排策略碳预算——在生态调控下生存国家碳预算是2012年后多边框架不可或缺的基础。在其最基本一级，碳预算对特定时期内二氧化碳当量排放总量设定了上限。通过设定一个滚动预算期，如3-7年，政府既可以保证达到国家和全球减排目标，又能考虑到伴随着经济增长波动、燃料价格波动或天气变化的年度变量，做到两全其美。从碳减排的角度来看，至关重要的是一段时期内排放量的变化趋势，而非年度变量。全球碳预算和国家碳预算之间有共通之处。正如第一章所讨论的，全球碳预算为现在和未来架起了一座桥梁，国家碳预算保证了各政治周期的延承性。在货币市场，有关利率、货币供应和价格水平政策方向的不确定性会助长市场的不稳定性。这也就是为什么许多政府都利用独立的中央银行来解决问题。一旦发生气候变化，不确定性便成了减排战略成功的绊脚石。在任何民主国家，对于政府来说，要让其接任者义无返顾地致力于特殊的减排政策十分困难。但是，将多边承诺纳入旨在实现长期减排目标的国家立法，对于确保政策的延续性十分关键。国家碳预算同时也是国际协议的基础。有效的多边协议必须基于各国的共同承诺和透明原则。对于参与旨在合理控制全球温室气体排放量的国际协议的国家，缔约方必须严格遵守各自的契约义务，这一点十分重要。明显的搭便车行为必然会消蚀信心，从而削弱多边协议的效力。确保各国将多边承诺纳入透明的国家碳预算，才能够解决这一问题。在国家一级，碳预算能够通过向投资者和消费者发出明确的未来政策走向的信号，降低经济混乱的威胁。除市场以外，碳预算在加强公众意识、保障政府信用方面也起着重要的作用，公民可以根据碳预算的成果来评估政府对多边减排所做出的贡献。减排目标正在不断扩充近几年，针对气候变化制定了越来越多的目标。各国政府通过了大量的目标。各国国内，州政府和地区政府也都积极致力于制定减排目标。（表3.1）。制定目标的增多引起了一些深刻的反应。《京都议定书》本身就是一次旨在制定与全球减排目标相联系的国家限额行动。大多数经合组织成员国——澳大利亚和美国例外——都承诺在2008至2012年期间实现以1990年为基准的减排目标。许多国家甚至还制定了额外目标。欧盟就是一例。根据《京都议定书》，欧洲联盟必须达到8%的减排量。然而，2007年欧盟承诺，到2020年减排“至少”20%的温室气体。此外，如果达成国际协议，则将减排30%的温室气体，并且到2050年减少60%至80%的排放量。一些成员国已经通过了以1990年排放量为基准的减排目标，其中有：• 英国（联合王国）制定了一个“京都+”目标，即到2010年排放量在1990年基础上减少20%。正在编拟的法律规定了政府的一项法定义务，即：到2020年减少26%至32%的排放量，到2050年减少60%的排放量1。•法国设定的国家目标是到2050年减少75%的排放量2。• 2005年，德国更新了其国家气候变化方案，制定了新目标，即到2020年减少40%的排放量（欧盟规定的目标是减少30%的排放量）3。2007年8月，德国联邦政府通过采纳了一揽子政策方案而重申了其承诺4。制定目标也是八国集团议程的议案之一。2007年峰会上，八国集团领导人在原则上一致同意需要开展协商一致的紧急行动来避免危险性气候变化。会议没有通过正式的目标。然而，与会国家一致同意会“认真考虑”由加拿大、欧盟和日本提出的决定，即要拿出决心，众志成城，努力实现到2050年将全球排放量减少一半的目标5。如果没有国家目标和与目标相一致的政策支持，任何多边框架都不会有什么成效。 110 2007/2008年人类发展报告3避免危险性气候变化:减排策略以下是美国设定目标的情况美国目前针对削减总体排放量并没有制定国家目标。根据2002年全球气候变化倡议（GCCI），联邦政府制定国家目标，降低温室气体排放强度，通过将二氧化碳当量排放量与国内生产总值之比进行衡量。然而，没有国家排放量减缓目标并未妨碍一系列目标制定倡议的出现，各州和各市都纷纷制定了自己的定量目标。突出的例子是：• 州倡议随着2006年《全球温室效应治理法案》的通过，加利福尼亚表3.1各国减排目标差异减少温室气体排放目标与建议近期（2012年-2015年）中期（2020年）长期（2050年）人类发展可持续排放路径（针对发达国家）最大排放量30%至少80%所选国家京都议定书》所设目标a（2008–2012）《京都议定书》现行承诺期结束后资料来源：欧盟理事会2007，澳大利亚政府2007，加利福尼亚州政府2005，加拿大政府2007法国政府2007，德国政府2007，挪威政府2007，瑞典政府2006，气候变化皮优中心2007c、《日本时报》2007、《联合国气候变化框架公约1998》、《美国气候行动联盟》2007欧盟b8%20%（各成员国）或30%（通过国际协定）60–80%（通过国际协定）法国0%–75%德国21%40%–意大利6.5%––瑞典增长4%（到2010年减少4%）25%–英国（联合王国）12.5%（国家目标为20%）26–32%60%澳大利亚c增长8%––加拿大6%比2006年低20%比2006年低60–70%日本6%–50%挪威增长1%（国家目标为减少10%）30%（截至2030年）100%美国c7%––美国各州提议（举例说明）亚利桑那州–2000水平比2000年低50%（截至2040年）加利福尼亚州2000年水平（截至2010年）1990水平比1990年水平低80%新墨西哥州2000年水平（截至2012）比2000年水平低10%比2000年水平低75%纽约州比1990年水平低5%（截至2010）比1990年水平低10%–区域温室气体倡议（RGGI）d稳定在2002–2004年的水平（截至2015）比2002–2004年水平低10%（截至2019）–美国国会建议（举例说明）气候管理和创新法案到2012年达到2004年水平1990年水平比1990年水平低60%减少全球变暖污染法案–2010年至2020年每年减少2%比1990年水平低80%气候管理法案到2012年达到2006年的水平1990水平比1990年水平低70%2007安全气候法案到2010年达到2009年的水平2011年至2020年每年减少2%比1990年水平低80%美国民间建议美国气候行动联盟到2
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