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城市垃圾焚烧发电项目与清洁发展机制（CDM）一、京都议定书与清洁发展机制1京都议定书为了应对全球气候变化对人类社会带来的影响，1997年12月，149个国家和地区的代表在日本东京召开《联合国气候变化框架公约》缔约方大会第三次会议，会议通过了旨在限制发达国家温室气体排放量的《京都议定书》。《京都议定书》规定，签订议定书的发达国家（附件1国家）致力于在2008-2012年，跟1990年的水平相比，要减少5.2%的温室气体排放。其中的温室气体包括二氧化碳（CO2），甲烷（CH4），一氧化二氮（N2O），氢氟碳化物（HFCs），全氟化碳（PFCs）和六氟化硫（SF6）。《京都议定书》在全球温室气体排放量占55%的至少55个国家批准之后才具有国际法效力。在2004年11月俄罗斯签署了京都议定书之后，签署国的总温室气体排放达到了全球排放量的55%。90天之后，即2005年2月16日，《京都议定书》开始生效。2清洁发展机制《京都议定书》在世界范围内建立了三个灵活的履约机制来促进有成本有效的减排，即排放贸易（ET），联合履行（JI）和清洁发展机制（CDM）。其中与发展中国家相关的是清洁发展机制，简称CDM（CleanDevelopmentMechanism）。CDM允许附件1缔约方与非附件1缔约方联合开展二氧化碳等温室气体减排项目。这些项目产生的减排额可以被附件1缔约方作为履行他们所承诺的限排或减排量。对发达国家而言，CDM提供了一种灵活的履约机制；而对于发展中国家，通过CDM项目可以获得部分资金援助和先进技术。3CDM对我国企业的影响1）机会CDM将会为我国企业带来合作的机会和新的融资渠道，同时参加CDM国际合作可以促进国外先进的环境友好技术向我国的转移，促进我国相关领域的枝术进步和可持续发展。同时，也可以帮助发达国家以较低的成本履行在《京都议定书》下的温室气体减排义务。我国的能源结构以煤炭消耗为主，由于经济的持续快速增长与能源的短缺，必须从提高能源效率和发展新能源和可再生能源等方面人手，来加强资源的综合利用和循环应用，降低煤炭消耗的比例。我国可以利用CDM项目合作的资金和引进的技术在以下几方面进行实践和探索：提高能源利用效率，积极发展优质能源，从而改善我国的能源结构；利用新能源和可再生能源，在农村和边远地区开发利用生物质能、太阳能、风能、地热能等新能源和可再生能源：开展植树造林活动等等。尤其是在我国还不需要承担减排义务的情况下，应该多利用CDM的资余来逐步向经济和环境协调发展的方向转变。我国政府对在中国开展的CDM项目也规定了优先领域：可再生能源、能源效率、甲烷的回收和利用（清洁发展机制项目运行管理暂行办法）。可见，我国政府也希望通过这一机制推动资源利用朝经济和环境相协调的方向发展。2）影响从2005年2月16日《京都议定书》开始生效后，几天后，与新能源相关和从事碳减排领域的企业股票已经开始上涨，这预见了一个新的、长远的投资方向和投资选择。CDM的融资已经为我国的一些行业带来新的运作方式。比如煤矿行业，以前煤矿产生的瓦斯气（主要含量为甲烷）除了小部分作为民用外，基本上都排空。由于气源不稳定、技术不成熟、经济性不好，很少有矿业集团考虑利用这部分瓦斯气。在引入CDM这一灵活机制之后，很多企业开始考虑利用抽排的瓦斯气，开发和使用新的枝术对瓦斯气加以利用，有了CDM这部分融资，在经济上也更为可行。如今已经有越来越多的煤矿开始考虑瓦斯气的能源利用，在这方面的利用运作成熟之后，即使没有CDM这部分资金，相信经济上的可行性也会大大提高。同样地，CDM资金和技术的引人，对于克服可再生能源和能源效率等领域项目融资的障碍也有积极的推动作用。3）障碍《京都议定书》的生效使更多的人了解了CDM，也降低了CDM项目的运行风险。但是，仍然存在一些问题，不容忽视。在国际层面上，目前通过执行理事会批准的CDM项目，只有两个。审批周期较长，而且还有一些领域没有已批准的方祛学。在这些方面，使得企业仍然心存疑虑。但是，在《京都议定书》生效之后，由于减排义务已经成为法律现实，我们相信国际方面也会做出相应的调整，提高工作效率，简化程序，完善相应内容，以满足需求。另外，目前具有审定和核查资格的指定经营实体只有四家，而且没有我国的经营实体，这在一方面，由于价格较高，提高了企业的成本，增大了风险，另一方面，在申报的CDM项目越来越多的情况下，难以满足需求。希望以后会有更多的经营实体可以开展这些工作，尤其是一些潜在CDM项目较多的国家，如果能有经营实体被批准开展相关活动，在这些国家进行CDM项目活动会更容易沟通，成本也会降低。在国内审批方面，我国已经成立国家权威机构（DNA），负责国内审批，而且我国CDM项目运行和管理暂行办法也于2004年7月1日起正式生效，让我国的企业有章可循。目前CDM审核理事会己经批准了两个项目，还有一些项目正在准备申报的过程中。但是，管理办法中仍然有一些企业非常关心的问题没有明确。比如，参与企业的资格问题，CER（核证的排放减少量）收人分配的比例问题，优先领域和非优先领域的区别对待问题等等。企业需要更为透明的管理办法。我国政府也正在对管理办法进行修改和完善，相信在不久的将来，会出台修改后的管理办法，对这些问题做出进一步的规定。经济学理论认为，不同国家之间存在较大的减排边际成本差异是建立国际排放市场的内在推动力。由于各国边际减排成本相差悬殊，对于高减排成本的国家，可能导致资金外流、汇率贬值、刺激出口；对于低减排成本的国家，可能导致资金流入、汇率升值，短期内可以降低真实利率、刺激国内需求。中长期可以提高资木存量，从而促进GDP增长。由于国际资本在可以流动的范围内总是寻求最低生产成本，以获得最高的投资回报，因此，无论是否存在国际排放贸易。任何附件1国家的减排政策都会造成不参与减排国家能以相对较低的成本进行减排的国家因增加国际资本的流入而受益。大规模资本流动可能引发国际汇率波动。二、确定城市生活垃圾焚烧发电项目作为CDM项目的理由1符合实现双重目标的原则清洁发展机制(CDM)是在京都议定书第12条款中所确定的，有发展中国家参与的一种新的国际合作机制。即由发达国家提供资金和技术援助，在发展中国家境内共同实施有助于缓解气候变化的减排项目，由此获得经过公证的减排量，作为其遵守“议定书”规定的定量化限控和减排承诺的一部分。中国是发展中国家，随着城市化进程加快和居民生活水平的提高，城市生活垃圾的数量将随之增长，近几年中国城市生活垃圾每年以8%的速度在递增，中国己成为世界上垃圾包袱最重的国家之一，城市生活垃圾的增长己成为制约中国可持续发展的潜在因素。城市生活垃圾成分复杂、数量巨大，是环境的主要污染源，其危害程度己不亚于水污染和大气污染所造成的危害。由于传统的垃圾填埋方式所支付的经济与社会成本较大，垃圾焚烧发电技术在中国将成为极具发展潜力的新兴产业，成为对城市垃圾进行减量化、无害化、资源化处理的优先技术领域，中国国家发展计划委员会己把城市生活垃圾焚烧发电确定为重点扶持的产业。另外，城市生活垃圾焚烧发电项目在CDM项目领域属于可再生能源项目类型，可获得较大的温室气体减排量。2减排技术、投资和资金的额外性原则减排技术的额外性参与CDM项目的附件1缔约方应向东道国提供其国内尚未商业化的、能带来额外减排量的先进技术设备。因此，减排技术的额外性可确定减排效益的额外性。另外，减排技术的额外性还能促进非附件1缔约方的可持续发展。减排投资的额外性参与CDM项目的附件1缔约方应向非附件1缔约方提供额外于该项目商业性投资的减排投资，用于补偿CDM项目的减排增量成本，使得该CDM项目相对基准线情况具有财务上的竞争力。减排投资的额外性同样能促进非附件1缔约方的可持续发展。鉴于附件1缔约方提供的先进减排技术设备往往也比较昂贵，这种情况下同时需要减排技术额外性和减排投资额外性支持，才能保障CDM项目减排效益的额外性。对于那些具有负减排增量成本的，即“无悔’，减排项目，东道国自己就可以实施，同时可以用有吸引力的商业回报率吸引外资。这样的减排项目就不符合减排投资的额外性，不能作为CDM项目。减排资金的额外性由于发达国家己经承担一些向发展中国家提供资金援助的义务，如全球环境基金（GEF）和海外援助资金（ODA）等，参与CDM合作的发达国家向发展中国家提供的资金机制必须要额外于现有的资金义务。就垃圾发电项目而言，发达国家生活垃圾焚烧发电产业历史长、技术先进、工艺成熟，在运行管理上均实行企业化运营，运行效率高，垃圾处理成本能得到较好的控制。在中国生活垃圾焚烧发电尚属刚刚起步的新兴产业，资金短缺、垃圾处理技术和工艺设备不先进，一次污染危害大，不能有效地回收能源。因此，引进国外资金和先进的垃圾焚烧技术并全面实现技术设计和设备制造国产化，可大幅度降低技术设备的投资成本，加快生活垃圾处理厂的建设，在保护生态环境的同时可发展环保产业，促进技术进步，使中国生活垃圾焚烧领域的整体技术水平尽快接近或达到国外现有技术水平。因此，选择城市生活垃圾焚烧发电作为与发达国家在CDM领域开展合作的潜在项目，是中国实现城市生活垃圾减量化、无害化和资源化目标的有效途径，有广阔的技术推广应用市场。3具有当地和全球的环境效益当地和全球的环境效益主要体现在CDM项目的实施具有减轻当地的环境污染和减缓全球的温室气体排放的双重效益。垃圾焚烧发电可使垃圾的体积减小90%，重量减少70%，资源得到回收利用，减少了垃圾堆放占用大量土地资源并对土壤造成的污染，减少了堆放产生高浓度的渗透液对水资源造成的严重污染、大量有害气体对大气环境造成的污染以及垃圾堆放造成蚊蝇孽生，传播疾病对环境卫生和居民健康的影响。垃圾焚烧发电属于可再生能源领域的项目，但是与风力发电等可再生能源利用技术不同，其与煤层气回收利用技术类似，具有双重减排效果，即除可替代其他发电方式减排CO2外，还能消除或减少垃圾填埋后产生的CH4排放。三、城市垃圾焚烧发电项目作为CDM项目的竞争力电力工业技术含量高、投资密集，一方面，中国未来电力工业的发展如果仅仅依靠国家的资金投入将对我国的经济建设形成巨大的压力，不利于实现可持续发展；另一方面发达国家电力需求增长缓慢，有些国家已经进入饱和期，新增容量有限，它们先进的电力生产技术和大量的投资正在寻找新的市场，这正是我们大力开展国际合作引进国外的先进电力技术和吸引外资进入电力工业的大好时机。随着人们对全球环境的关心，温室气体减排的清洁发展机制CDM也为我国在电力生产技术方面开展国际合作创造了良好的外部环境。1城市垃圾焚烧发电项目的主要减排潜力在于替代其他的发电方式的减排量，垃圾卫生填埋处理产生的CH4排放量占减排总量的比例不大（基准线2为11%，基准线3为19%）。2城市生活垃圾焚烧发电项目的单位碳减排成本略低于其他可再生能源项目，而且具有明显的社会效益和环境效益，是中国实施CDM项目的优先领域。3在垃圾处理领域，相对于垃圾填埋场CH4回收利用项目，城市生活垃圾焚烧发电作为CDM项目具有潜在的竞争力。4降低城市生活垃圾焚烧发电项目的单位碳减排成本，进一步增强其作为CDM项目的竞争力需要制定和实施相应的配套政策，以约束社会、垃圾处理企业和垃圾生产者的责任和义务（如增收垃圾处理费、制定促进项目商业化运营的政策等）。5附件1参与方主要提供CDM项目的关键技术（或设备）特别是这些技术或设备的制造技术，非附件1参与方通过消化吸收、国产化、复制、推广应用这些技术是降低城市生活垃圾焚烧发电项目的单位碳减排成本，增强其作为CDM项目的竞争力的关键。6发达国家在城市生活垃圾焚烧发电领域技术先进，有成熟的技术应用经验，中国垃圾焚烧发电技术落后，特别是缺乏先进的技术，而且技术应用市场潜力很大，具有很好的环境和社会效益。我们应与发达国家共同努力，在CDM机制下，在城市生活垃圾焚烧发电技术领域开展实质性的CDM项目合作。四、国内CDM项目发展现状中国CDM项目官方受理申请最新进展如下表所示，可以看出，目前国内的CDM项目集中于可再生能源的利用方面，已经被国家发改委正式批准的两个CD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