您好,欢迎访问三一刀客
当前位置:首页 > 商业/管理/HR > 质量控制/管理 > 还权赋能_成都土地制度改革探索的调查研究
《国际经济评论》2010年第2期还权赋能——成都土地制度改革探索的调查研究*北京大学国家发展研究院综合课题组【内容提要】2003年以来,成都在统筹城乡的纲领下,进行了多方面的改革探索,逆转了城乡收入差距扩大的趋势,引起了广泛的关注。在系统调查的基础上,本报告通过分析土地综合整治、集体土地上的工业园、城乡“联建”、集体建设用地直接入市、农村土地确权等案例,总结了成都在土地制度改革方面的实践。本报告发现,成都统筹城乡的经济基础,是主动调整土地政策、改革征地制度,适当增加农民和农村分享工业化、城市化进程中土地收益的份额。成都的土地制度改革可以概括为:增加现存征地制度的弹性,探索在非征地模式下配置土地,以确权为基础,为逐步缩小征地范围、全面改革征地制度准备条件。关键词:农村土地确权集体建设用地流转土地制度改革统筹城乡*本调查报告执笔人为周其仁。课题组由参加成都研究项目的北京大学国家发展研究院师生组成,他们是(按姓氏拼音排列):程琛、程令国、韩思怡、黄凯、黄跃、雷晓燕、李力行、林念、卢锋、路乾、谭力、王天一、王子、邢亦青、徐建炜、徐建国、易声宇、尹建红、张敏、张晔、赵琼、周其仁。报告草稿经成都市国土资源局专家多次阅读评论,提出重要修改意见。本综合报告尚存的错漏之处,由报告执笔人负文责。中国的城乡关系,正经历着深刻的变化。早期改革,经联产承包、人民公社解体、农村工业化、统购统销改革和城乡通开,结束了农村和农民以低价农副产品支持国家工业化与城市、却使自己长期陷于贫困的传统模式;中期开放,启动了数亿农村劳动力积极参与工业化、城市化和全球化进程,使非农业收入成为农民收入的重要来源。然而,城乡长期隔绝的体制影响过于深远,一旦城门打开,资源以更快的速度向城市积聚和集中,城乡居民之间的收入差距不仅没有缩小,反而在经济高速增长中进一步拉大。2003年中国提出了科学发展、城乡统筹的新方针。为了扭转城乡差距扩大的趋54还权赋能——成都土地制度改革探索的调查研究势,中央决策把“三农问题”列为重中之重,国务院推进农村税费改革,全额免除世代延续的农业税,并大幅度增加了财政向农村和农民转移支付的力度。2003—2008年间,是改革开放以来中国农民增收最快的时期。可是,城乡发展差距拉大的趋势依然没有扭转。2008年中国城镇居民人均收入等于当年农民年纯收入的3.33倍,不但比2003年的3.23倍有所上升,且城乡居民收入差距的绝对值第一次超过人均11000元的历史高位。在这个格局没有得到根本改变以前,“内需不足”就将长久困扰国民经济的健康发展。中国的高速增长还是更多依赖出口与投资,一旦国际市场波动,保增长的压力就从天而降。在上述背景下,成都的综合改革经验引起了广泛的关注。早在2003年,成都市就把统筹城乡、走城乡协调发展之路作为地方施政的纲领。[1]五年来,在成都展开的统筹城乡综合配套改革的丰富实践,说明统筹城乡不仅不会妨碍、延缓城市化和工业化,而且可以有力地推动城市化和工业化的健康发展。这也是本报告调查研究的主线:成都市怎样在加大地方财政对农村和农民转移支付的同时,利用城市化加速的难得机遇,释放级差土地收入的巨大能量,把本来属于农民的财产权利真正还给农民,并经由打破城乡壁垒的土地合法流转与统一的土地市场交易,形成农民与各相关利益方共同分享城市化土地增值的新格局。一、城乡差距扩大下的成都实践成都是一个特大城市。早在21世纪到来之前,成都人口就超过了1000万,是北京、上海、重庆等中央直辖市以外中国人口最多的大都市。与其他中国的大都会城市一样,成都市国土面积的绝大部分是农村,半数以上的居民为农民。这里有一个鲜明的中国特色:城乡关系不但存在于全国范围之内,也存在于大都会城市之中。中国要转向“以城市带动农村”的发展轨道,首先要启动大都会城市对自己农村地区的带动。如果大都会城市连自己的农村也带动不了,全国范围的以城带乡就难有大的指望。当2003年成都市把“城乡统筹”高举为地方施政纲领的时候,这个特大城市内部的城乡关系的确出现了新情况:城市居民家庭人均可支配收入与农村居民人均纯收入的差距,从1980年的1.77︰1上升为2003年的2.64︰1。这也是一个全国性的趋势,显示了改革开放以后中国的城乡居民收入都在逐年增长,但城市居民的收入[1]见“李春城同志在统筹城乡经济社会发展、加快城市化进程座谈会上的讲话”(2003年9月23日),见《统筹城乡经济社会发展,推进城乡一体化》(成都市委办公室,资料汇编二)。55国际经济评论增长显然比农民更快。客观地看,城市经济的更快增长有其内在的逻辑。本来,现代化终究要导致资源和人口向城市的积聚和集中。仅仅是因为国家工业化战略和行政计划配置资源的体制,才形成中国城市化严重滞后的不正常格局。早期的改革松动了原来的行政控制、打开了城乡隔绝之门,资源向城市积聚和集中的趋势自然加速,城市化的进度自然超常——似乎是要把历史损失的时间补回来。但是,直至2008年中国的城市化率仍然低于世界平均水平,而城市的集中度也还是明显偏低。[1]在中国的城市化急需补课和追赶的过程中,伴随出现了城乡居民收入差距逐年拉大的全国性趋势,这是中国城乡关系的一个严峻现实。成都的发展轨迹却提供了另一个例证。在奉行城乡统筹战略五年后,2008年成都城乡居民收入比为2.61︰1,不但扭转此前20多年逐渐上升的势头,还比2003年略为收窄了1.1个百分点。这并不是成都的城市居民收入增长变得缓慢的结果,因为2003—2008年间,成都城市居民的人均可支配收入增长了1.76倍,与北京(1.78倍)和上海(1.79倍)、天津(1.88倍)与重庆(1.78倍)相当。关键是成都市农村居民的收入增长得更快,五年间增长了1.77倍,高于京津沪渝。同期城乡居民收入差距趋势收窄的城市,还包括重庆、哈尔滨、郑州、合肥、长沙、南昌、福州、昆明、贵阳等八个省会城市。不过,在仔细比较了经济增长起点、人口总规模、城乡居民收入增长速度和绝对水平以后,我们发现成都确是其中的佼佼者,与重庆一起,成为中国人口过千万超特大城市中扭转城乡收入差距拉大趋势的两个城市。这也许就是成都的实践引起了广泛关注的原因。人们更感兴趣的是,成都究竟怎样动员了资源用于城乡统筹,才能在保持城市经济快速增长的同时,开始遏制城乡收入差距逐年拉大的趋势?作为一个西部地区的超特大城市,论行政级别,成都市低于直辖市重庆,论财政实力,成都无法与北京、上海、天津、广州、深圳等相提并论。作为一个西部的特大都市,成都市统筹城乡的经济基础究竟在哪里?调查表明,成都市统筹城乡的财力首先来自地方财政收入。根据市城乡统筹委提供的资料,2003—2007年成都市财政支出用于农村和农民的部分共254亿元,相当于同期财政支出的15.2%。其中,2007年成都市财政对农村农民的支出117亿元,等于2002年(10亿元)的10倍以上。[2]这就是说,成都地方财力开始主动向农村和农民倾斜,打破了多年来“财政收入集中用于城市”的倾向。[1]2008年全球平均的城市化率为50%,而中国不到45%。同时,在城市化过程中,中国100万人口以上的特大城市占全部城市人口的比例只有15%,低于世界平均水平(18%),更低于日本(44%)、美国和德国(都为42%),只高过菲律宾1个百分点,印尼4个百分点(2005年)。[2]见“与成都市统筹委座谈记录”,2009年2月5日。56还权赋能——成都土地制度改革探索的调查研究更重要的是,成都市动用了城市化进程中土地增值的地方收益来实现城乡统筹。这里,我们看到在三个层次上的收入分配变动:一是城市化、工业化的积聚和集中,导致土地市值因用途变动而急剧上升;二是现行土地制度决定了大部分土地增值收益归地方政府;三是成都市委市政府在施政过程中运用地方性政策,特别是在综合改革试验的框架内,探索突破传统的土地收益分配机制,提高农村和农民在土地的城市化增值中的分配份额。首先我们看到,和其他大都市一样,成都市近年的土地市价急剧上升。以国有土地拍卖成交价为例,2003—2007年间,成都中心城区国有土地拍卖均价从每亩55.47万元上升为276.05万元,上升了近4倍。[1]同期最高的土地均价,青羊区每亩1555万元(2008年),金牛区1349万元(2007年);至于单宗土地,2007年成都市区更创下每亩8800万元的天价纪录![2]撇开经济波动因素,地价的持续走高来自对城市空间资源的竞争加剧,反映了经济积聚和集中程度的提升。在现行土地制度下,地价上升首先意味着政府出让土地收益的猛增。根据中国国土统计年鉴,2005—2007年成都市国有土地供应面积每年平均达5477.6公顷,总成交价437.9亿元,纯收益291.9亿元。其中2007年,成都国有土地出让总成交635.7亿元,纯收益421.5亿元,均高于当年预算内财政收入(286.4亿元)和预算内财政支出(356亿元)。与全国大都会城市的情况一样,“土地财政”是成都政府可支配财力的第一支柱。当经济力量驱动资源向城市积聚、现行分配制度又导致土地收入加速向政府集中的时候,城乡居民收入差距拉大的趋势似乎就是顺理成章的事情了。但是,加速城市化集中到地方政府手中的财力,也可以成为扭转城乡收入差距拉大的经济力量。成都经验的可贵之处,就是除了在财政支出方面主动向农村和农民倾斜,还启动了土地制度方面的变革,探索在城市化加速过程中收窄城乡发展差距的可行途径。本研究对成都实践后一方面的经验更感兴趣,因为它不仅仅是改变财政收入增量的分配,而且涉及现存土地和其他经济财产制度,因而是一场涉及既得利益调整、流行观念改变与体制运行方式演进的深刻改革。二、在征地模式内起步中国城乡关系有一个难解的结。主要是,长期滞后的城市化需要大规模投资才[1]据《2003中国国土资源统计年鉴》第197页、《2008中国国土资源统计年鉴》第210页提供的数据计算。[2]据成都市土地拍卖中心提供的数据。57国际经济评论能扩大城市空间和城市设施,才能走上由城市带动国民经济增长、吸纳更多农民进城的发展道路。可是,在现行的国家征地制度下,城市筹措巨额投资和建设资本的主要来源,就是政府低价征用农民土地、把农民的集体土地强制转为国有土地、再按市价向城市土地市场出售国有土地的长期使用权。这是一条政府主导的土地资本化之路。如果说,低价农产品和统购统销曾经是国家工业化的经济基础,那么,低价土地和征地制度则是20世纪90年代后加速的中国城市化的经济基础。这样,中国就面临一个深刻的矛盾:农民问题的根本解决离不开城市化加速,可是在征地制度基础上推进城市化,却又不断地损害着农民的财产权利和收入。这是一个棘手的两难挑战。成都显然不可能立刻废除国家征地制。因为,每年超过预算内财政收支的、高达数百亿人民币的地方可用财力,恰恰来自现行征地制下的土地城市化收益。激进的废除征地制纲领,也许可以消除舆论关心的“失地农民”问题,但如果由此退回到农民固守农村和农地的状态,却也早被历史证明并非解决“三农问题”的康庄大道。临时性叫停征地或控制征地规模,顶多是缓解矛盾的权宜之计——且不说城市化大潮难挡,即便花费了巨大的行政成本真的遏制了城市化的进程,对农民究竟又有多少好处?左一道、右一道的行政管制命令,不但给城市化平添了增加摩擦的麻烦,还要外加寻租、腐败等政治上难以承受的巨大代价。比较可行的途径,是在现行征地制框架下启动变革,也就是在维系现有城市化筹资功能的同时,积极寻找增加农村和农民分享城市化土地收益的实际途径。这是成都综合改革实践的现实出发点。事实上,当成都在2003年提出城乡一体化战略的时候,地方财政的三农支出仅10亿人民币,对当时全市660万农村人口来说,人均不过151元而已。从哪里动员更多的资源,使处于发展鸿沟两侧的城市与农村,可以真的奔向“城乡一体化”的伟大目标呢?成都的做法是首先加大政府征地所得对农村和农民的“返还”。他们的第一招,是通过“占补平衡”,从政府征地所得中拿出较大一块资金用于农村的土地整治。问题是,作为一个早就过熟开发的地区,成都市境内可开垦耕地的后备资源很少,不可能通过开垦未利用地(荒
本文标题:还权赋能_成都土地制度改革探索的调查研究
链接地址:https://www.111doc.com/doc-604813 .html