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1AthesissubmittedtoXXXinpartialfulfillmentoftherequirementforthedegreeofMasterofEngineering对当前领导干部法律素质的调查与思考对当前领导干部法律素质的调查与思考对当前领导干部法律素质的调查与思考作者杨亚佳领导干部的法律素质就是指领导干部在执行职务过程中的法律精神要素，是领导干部政治素质的重要内容。由于领导干部在我国政治、经济和社会生活各个方面都处于“为首”的地位，其法律素质的状况直接影响着我国的法治建设进程。本文中笔者试图用实证研究的方法对领导干部的法律素质状况进行评价和分析，为干部的法制教育和法律素质的提高尽些微绵之力。为进行本项研究，我们将领导干部的法律素质分解为法律知识、法律评价、法律观念和依法办事能力四个方面，围绕这四个方面设计了包括29个封闭式问题的问卷，随后对某省的领导干部进行了抽样调查。本次调查共发出问卷350份，收回251份，收回率71.7%。在收回的251份问卷中，地厅级干部34人，县处级干部59人，科局级干部158人，分别占被调查者的13.5%、23.5%和63%。一、当前领导干部法律素质的状况及特点1.普遍认识到学法懂法的重要性，但知识准备不足。知识是素质的基础。领导干部法律知识的多寡，决定着其有无成熟的法律心理和观念，对法和法律现象有无正确的看法和评价，同时也是能否依法办事的重要条件。从调查情况看，当前领导干部已经充分认识到法律知识对于作好领导工作的重要性，有94.8%的被调查对象认为，有必要把具备相应的法律素养作为任用干部的基本条件，而且几乎所有的被调查对象通过各种方式和渠道学习过法律2知识。多数被调查对象对有关法律法规内容的掌握还是比较准确的。这说明经过十几年的普法，干部的法律知识水平得到了明显的提高。但是，调查中也发现一些不可忽视的问题。第一，对“三五”普法规划中要求的领导干部必须学习和掌握的法律法规重视不够。被调查对象中，除宪法外，系统学习过行政诉讼法、行政处罚法的不足一半，学习过行政复议条例（法）和国家赔偿法的甚至不及30%（分别为26%和20%），系统学习过地方人民代表大会和地方人民政府组织法的仅有37%。调查中发现，有27%的领导干部竟没有学过作为国家根本大法的宪法，这不能不说是一种令人堪忧的现象。第二，对法律知识的学习不深入，对有些重要问题的理解存在严重的偏差。例如，对于地方人大与地方政府的关系这样一个宪法常识问题，回答的正确率仅有56%，除了1.6%的人回答不知道外，有17.5%的人认为地方各级政府是地方各级党委的执行机关，25%的人认为地方各级政府就是地方各级权力机关。当问及是否学习过行政诉讼法时，有49%的人作了肯定的回答，但能正确回答出在行政诉讼中主要应由被告行政机关承担举证责任这样一个重要的证据规则的人，却仅有15%。另外，不少领导干部对“行政执法”的内涵缺乏正确的认识，对检查、处罚这类限权或剥夺权利的行政行为认为是执法，而对为公民法人登记、发放抚恤金这类赋权的行为则有相当多的人不认为是行政执法。以上情况表明，领导干部虽然充分认识到法律知识、法律素养在市场经济建设和民主政治建设中的重要性，但自身的知识准备不足，尤其是宪法、组织法、行政法、行政诉讼法和行政处罚法等有关国家体制、法治原则、领导干部职权的产生、运作、界限和法律责任等方面的知识和素养严重缺乏，对宪法和法律的一些基本原则和基本问题了解不够，把握不准。2.法律意识有所提高，但观念尚显落后。法律意识是人们有关法和法律现象的心理、评价、观念的总和。法律观念是高层次的法律意识，是人们对于现存的法律规范、法律活动和法律关系等法律现象的概括、抽象和总结。正确的法律观念的形成会指导人们对法和法律现象作出符合社会发展规律的评价和采取正确的态度，同时也会改变人们长期以来形成的封建传统法律心理。调查显示，经过多年的普法教育和法制建设的实践，领导干部的法律心理渐趋成熟，在立法目的、守法的内涵等一些重要问题上，有了较为理性的认识。尤其在“民告官”这个较为敏感的问题上，有了一种平等、平和的诉讼3心理。但就高层次的法律意识――法律观念来讲，调查所显示的情况还不是令人满意的。例如在权威观念上，仅有67.3%的人认为，在依法治国的前提下应树立宪法和法律的最高权威，甚至还有8%的被调查者选择“法律的权威不能大于人的权威，尤其不能大于最高领导人的权威”这样一种人治论的观点。在国家权力和公民权利的关系上，只有41.8%的人回答是公民权利产生国家权力，而42.6%的人回答是国家权力产生公民权利，另有15.6%的人回答“不知道”。可见，“中华人民共和国的一切权力属于人民”的宪法原则，以及“国家公务员手中的权力是人民通过法律授予的”这样的法治观念在一些领导干部心目中还相当淡漠。有71.6%的被调查对象对“依法治国”的理解还仅仅停留在管理主义的水平，而对依法治国的核心问题是“依法治吏”采取认同态度的仅仅有25.9%。3.对实现法治国家寄予厚望，但对法制建设的现状评价不高。一个领导干部如何评价我国法治建设的现状和前景，这关系到他能否建立起建设社会主义法治国家的坚定信念，这种信念又反过来影响他的法律观念和法律行为。因此，领导干部对法律现象的评价，应是其法律素质的重要内容。调查资料显示，对我国依法治国的前景和现存法律制度的作用，被调查对象均作了较为肯定的评价，如在回答“您对我国建设法治国家的前景有何看法？”这一问题时，只有10.4%的人选择了根本实现不了或说不清楚，其余89.6%人持谨慎的乐观态度。在回答“您认为现存的法律制度对国家的稳定和社会发展发挥了什么作用？”这一问题时，选择否定性评价的仅有4.8%，其余95.2%的人作出了较为肯定的评价。但同时，调查对象也看到了我国法治建设的艰巨性。在回答上面第一问题时，仅有3.6%的人认为我国的法治国家目标会很快实现，而86%的人则认为虽然能够实现，但很艰难。在回答上面第二个问题时，只有48.6%的人认为，我国现存的法律制度，对国家稳定和社会发展发挥了很大的积极作用，另有46.6的人认为，虽然发挥了积极作用，但作用不大。作出这样的评价，主要由于被调查对象对目前的执法现状不满。例如，只有21.5%的被调查对象认为实践中一个行政执法案件能够以法定程序公正解决，另外的近80%的可能性不是权压了法就是钱买了法，而且，有51.8%的人认为权力对公正执法的干扰最大。可见，现实生活中尚存在的权大于法、以权压法和权钱交易现象，不仅亵渎了宪法和法律的尊严，破坏了法制的统一，而且还会对人们的法治观念和法治信仰的形成产生极为消极影响。4.对法的公正价值有了深刻认识，但尚需树立信仰。法的根本价值在于公正，而公正价值的实现又有赖于实施法4律的人们对这一价值的认识和信仰。对于领导干部而言，依法办事，公正执法不仅需要知识、观念，更需要信仰。信仰不仅是领导干部法律素质中内潜素质①的重要内容，也是领导干部法律知识、意识、观念表现为外显素质的桥梁。从调查统计的情况看，绝大多数被调查对象对社会主义法的公正表示信服和尊重，对法的内在价值有了深刻的认识。如当问到“您遵守法律最主要的原因是什么”时，有83.2%的被调查对象选择了“公正的法律即可以创造一种公平的社会环境，也有利于个人的发展”。在问到“对要求领导干部严格依法办事有什么想法”时，有73.3%的被调查者选择了“我赞成依法办事，并在工作中坚持依法办事”。可见，依法办事作为现代政府（广义上的）的工作原则，已为大多数领导干部所接受。但是，这一比例比认识到法的公正性的比例却低了近10个百分点。在问到“您处理违法行为时，您的上司来电话说情，这时您首先想到的是什么”这一问题时，表示能继续坚持依法办事的比例进一步降低为66.1%。比表示在工作中坚持依法办事的比率又下降了7.2个百分点。准备迎合领导意图或为了给领导个面子而办事时而违心地打点折扣的占到了被调查对象的33.9%。这种情况说明，作为执法者的领导干部，如果没有信仰的支持，一遇到权势的压力或与个人利益、地方利益发生矛盾时，其执法的坚定性将大打折扣。同时也说明，目前严重存在的以权压法、地方或部门保护主义等，对法律的公正实施和领导干部法律信仰的建立产生着不可低估的消极影响。5.提高干部法律素质任重道远，而基层任务更重。本次调查显示，被调查对象中三级干部的法律素质呈现从地厅、县处到科局逐级下降的特点。例如在法律知识学习的积极性和重视程度方面，系统学习过宪法的比率，地厅级是85%，县处级是90%，科局级仅有65%；系统学习过民法通则的分别是56%、49%和36%；系统学习过行政诉讼法的分别是68%、47%和44%；系统学习过行政处罚法的分别是59%、47%和39%。正是由于知识的不足，对法律问题的把握也存在着类似差别。例如，在回答“什么机关是宪法规定的最高国家权力机关？”时，地厅、县处、科局三级干部的正确率分别为91%、86.4%和78.5%。在回答行政诉讼的证据规则时，三级干部的正确率分别为23.5%、17%和12.7%。对当前执法现状的评价，基层干部显然要悲观得多。在有关法律的信仰和依法办事的坚定性方面，干部级别越低，赞成并坚持依法办事的比例越低；在遇到权势的压力时，而准备放弃法律原则迎合领导意图的比例却越高，在科局级干部中，这个比率竟高达541.1%。看来，基层领导干部不仅法律知识较为欠缺，法律观念仍显陈旧，而且，由于其在权力结构中处在较低的地位，在权和法的冲突中，更易于屈从于权势的压力。几点思考从上面的调查统计资料可以看出，领导干部的法律素质还远远不能适应依法治国，建设社会主义法治国家的时代要求。这种状况不能不使人对当前的领导干部法律素质问题做更深层的思考。思考之一：干部法制教育的重点是知识还是观念。当前，领导干部学习法律知识的热情是空前的，这一点从上至最高领导机关的法律知识讲座，下至基层的学法规划即可见之一斑。但是，十几年的普法过后，相当一部分领导干部的法律观念还停留在计划经济时期，存在着许多错误认识。这就向我们提出一个问题：干部的法制教育如何定位？即干部法制教育的重点知识还是观念？笔者认为，知识的学习固然重要，但是通过学习法律知识，领会法治的精义，建立起适应社会主义市场经济和民主政治的法治观，则是提高干部法律素质的关键。大量的现代实证研究表明，想通过法制教育使大多数官员都达到具有很全面的法律知识的程度，几乎是不可能的，至少在现代国家中都尚无先例。这主要是因为现代社会是建立在发达的分工基础上的，由于生活节奏加快，管理范围的拓展，使官员们无暇深入研讨汗牛充栋的法律文献和考察法制的运转。他们宁愿以交换的方式换取法律方面的咨询和代理而不愿投入更多的精力去从事全面、深入的法律认知。这种事实表明，在干部法制教育中，要想通过短暂的学习使他们全面地获得系统的法律知识实属不易。“努力向公众传播新的权利义务观念和法律的基本原理和精神，似乎比向他们灌输大量的法律条文更容易收到预期效果”。②从不少的普法文件中，我们不难发现有些法制教育机构还没有树立明确的法治精神导向意识。如果我们的法制教育、法制宣传能够在普及知识的同时，更注重法治精神、法治观念的培育，并且持之以恒，那么在领导干部法律素质的提高上就会事半功倍。思考之二：对干部的法制教育是重“管理主义”还是重“控权主义”。现代法治是以法律对权力的限制、约束与规制为其逻辑起点的，没有对权力的一种制度化的理性约束与驾驭就很难有法治化。因此，法治的核心问题是控权，对干部的法制教育也不应该离开这个核心。在我国，对各级领导干部进行以控权主义为核心的法制教育具有特殊的意义。因为几千年来，我国一直是一个权力支配一切的社会，权大于法是中国典型的传统政治文化。由此产生法乃治民工具的认识和消极守法观念，也造就了一大批被动的法律承受者及一小撮滥用法律的特权阶层。中6共十一届三中全会以后，虽然我们通过修宪，确立了权力须在宪法和法律控制之下运作的法治原则，但作为一种文化，尚未在人民心中扎根。本这次调查显示，相当多的领导干部还是在工具意义上看待法的价值和功能。对这样
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人人喊打的过街老鼠
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